上海市静安区人民政府关于印发《静安区国资国企改革发展“十三五”规划》的通知

区政府各委、办、局，各街道办事处、彭浦镇政府：

《静安区国资国企改革发展“十三五”规划》已经区政府第30次常务会议通过，现印发给你们，请遵照执行。

静安区国资国企改革发展“十三五”规划

一、“十二五”时期国资国企改革发展评估

（一）“十二五”国资国企改革发展评估

1．“十二五”国资国企主要改革目标执行情况

原闸北部分：

（1）国资国企主要经营性指标执行情况

到“十二五”末，区管重点企业经营性资产总额达到771.64亿元，相较于2010年的509亿元，年均复合增长率为8.69%，完成“十二五”制定的目标；国资总量157.61亿元，相较于2010年的62亿元，年均复合增长率为19.44%，完成“十二五”制定的目标；累计实现利润总额23.6亿元(五年总数)；累计实现区级税收71.72亿元，对于区域经济发展贡献力逐年提升。

表1： 2011-2015年原闸北区区管重点企业经营性财务数据表（单位：亿元）

图1：2011-2015年原闸北区区管重点企业经营性指标趋势分析图

（2）区管国企经营性国有资产“证券化”进展情况

继西藏城投之后，市北高新股份公司于2012年借壳ST二纺机成为本区第二家成功登陆A股市场的企业，两家上市公司国资分别持股43.62%和50.47%，截至2015年，国有市值分别为57.89亿元和131.85亿元，完成“十二五”设定目标。

原静安部分：

到“十二五”末，国资总量达到143.71亿元，相较于2010年的91.94亿元，年均复合增长率达到9.34%，完成“十二五”制定的年均增长5%目标；区管企业累计实现利润总额45.94亿元；经营性国资保值增值率106.01%，完成“十二五”制定的经营性国有资产年均保值增值率105%目标。

表2：2011-2015年原静安区国有企业经营性财务数据表 （单位：亿元）

图2：2011-2015年原静安区国有企业经营性指标区属分析图

2．“十二五”国资国企主要任务及项目执行情况

原闸北部分：

（1）主要任务执行情况

一是“走出去”战略初见成效。“十二五”期间，按照区委、区政府确定的“走出去”发展战略，区管重点企业立足闸北，努力创新，探索走出上海，实施品牌联动策略，通过对外投资，拓展企业发展空间；通过多元化发展，推动企业转型升级。区管重点企业实现“走出去”实例，具体如下表所示：

表3：原闸北区管重点企业部分“走出去”实例一览表

二是“资本证券化”战略有序推进。在实现西藏城投上市工作之后，“十二五”期间，为进一步贯彻落实“资本证券化”战略，市北高新集团于2012年借壳“ST二纺机”上市，积极探索资本运作。区属国有企业在主营业务、发展模式、商业模式和管理方式等方面逐步转型，并推动有条件的企业实现“整体上市”或“核心资产上市”工作，目前市北高新集团旗下数据港公司也正在IPO审批之中。

三是国资监管体系不断完善。“十二五”期间，区国资委积极探索提升国资监管的协同性、有序性、针对性和科学性，通过一系列举措充分发挥出资人监管的体制优势。在协同监管上，通过委派监事长、财务总监等加强对企业内部监督；在监管方式上，通过借助信息化技术提升国资监管效率；在监管制度上，通过出台国资收益上缴制度、重点项目跟踪制度、契约化考核制度、“走出去”风险防范制度、企业分类监管制度及财务预警与评价制度等对企业行为进行规范化引导，基本形成一套“全面覆盖、权责明确、监管有效、流转顺畅”的国资监管和运营体系。

（2）企业重点项目执行情况

一是区域内开发项目执行情况。市北高新园区项目以创建国家工业生态示范园区为契机，按照“东西联动、成片开发、产城融合”的发展理念，推动相关载体项目的建设工作。园区项目按照既定计划有序推进，为进一步发展奠定坚实基础。大宁中心广场项目按照既定目标任务分期顺利推进，大宁中心广场二期、大宁小城、人才公寓等项目先后竣工并投入运营，项目开发总量达54万平方米，总投资额达54亿元。围绕区委、区政府“聚焦苏河湾”战略，积极开展苏河湾地区保护保留建筑改造项目，完成新泰路仓库等项目的收储改造工作。

二是区域民生保障项目执行情况。市政道路和基础设施建设：代建公共服务设施和保障房建筑面积达20万平方米，实施市政道路建设总长13.7公里。房屋征收：累计完成征收居民22434户，企业304家，拆除房屋建筑面积704442平方米。物业管理：承担全区277.37万平方米直管公房管理，为建设和谐社区和稳定环境发挥了重要作用。公租房运营管理：通过收购、拍卖等方式筹措房源，收购公租房项目5个，完成区委、区政府交办任务。养老院建设：完成区内两家养老院建设项目。上海站南、北广场交通枢纽建设与管理：通过规范化管理，维护南北广场交通枢纽窗口形象，确保站区整体平稳运行。

原静安部分：

（1）主要任务执行情况

一是国企整合重组工作成效显著。按照“资源整合与主业发展相结合、政府主导与市场运作相结合、资产调整优化与建立现代企业制度相结合”的思路，通过企业改制、资产重组、划转等方式，推进区属国有企业、存量资产、非主营业务资产向优势企业集聚，壮大优势企业实力。2015年5月，城投公司、地产集团及土控集团合并成为新静安集团，区管企业由2010年的9家合并重组为7家，7家企业主要从事商业地产、园区开发、服饰医药、社区商业、房地产开发、动拆迁、房屋租赁、物业管理等业务。

二是国资区域贡献度不断提升。区属国有企业立足“市场、国有、区属、民生”定位，按照区委、区政府统一部署，积极承担区域旧区改造和重大基础设施建设的投融资、重大工程项目和政府实事项目的开发建设、区域民生服务项目的托底保障和重大事故的善后处理等。

三是国资监管体系不断完善。积极推动经营性国有资产统一监管全覆盖，并探索提升国资监管工作协同性、科学性、规范性和有效性。在统一监管全覆盖方面，积极推动区建设系统、商业系统、文化系统及绿化系统经营性国有资产的脱钩改制工作，纳入国资监管范围；在协同监管方面，进一步厘清区国资委、行业主管部门和区属企业权责关系，形成各司其职、权责明确的国资监管体制；在规范化监管方面，通过开展国有资本经营预算管理以及企业经营者绩效考核工作，在制度上保证了企业的规范有序发展；在科学化监管方面，通过开展分类监管、产权管理、董监事管理等，提升国资监管的针对性、有效性，基本形成了一套全面覆盖、权责明确、监管有效、流转顺畅的国资监管和运营体系。

（2）企主要项目执行情况

一是区域重点项目执行情况。九百集团：南京西路商圈、中安名品长廊、巨鹿路商业街项目既保留古典欧洲风情，又增加现代海派风格活力感，同时引进高端适合品牌；铜仁路专业街项目则聚焦文化商业整体设计和规划，引入艺术主题购物中心，打造专业街文化消费氛围，极大提升了静安国际商圈休闲体验能级；特色食品品牌建设上破除前店后工厂产销模式和打开全新销售局面，稳步提升老字号品牌地位，提升静安品牌形象。开开集团：老字号项目实施品牌发展战略，全力做好老字号和老品牌传承和创新工作；社区商业结构转型项目通过引进多种业态及创新经营模式构建一站式社区商业中心，为居民提供便捷式服务和多样化要求。静工集团：都市产业园项目顺应静安高端现代服务业发展趋势，打造具有静安特色高品质商业商务载体，通过改制、退二进三及股权转让等方式促进区域产业结构转型。静安置业集团：地铁建设项目立足区域建设与地铁车站建设契机，完善“两站”地面和地下空间规划及施工，为顺利推进和确保项目成功落地奠定重要基础；威海路国际文化传媒大道，依托梅迪亚商业地产品牌建设，聚焦提升产业能级、招商水平、楼宇税收落地率；吴江路休闲街荣获“中国特色商业街”称号。静安地产集团：静安寺交通枢纽综合建设项目作为区内与世博挂钩市政重大工程在公司积极参与下，于2012年底前完成整体竣工并成功招商。

二是“走出去”项目执行情况。区管企业实现“走出去”实例（具体如下表所示）：

表4：原静安区国企部分“走出去”实例一览表

时 间	公 司	“走出去”项目
2011年3月	土控集团 静投公司	郑州罗庄城中村改造项目于2011年3月启动合作， A-9地块已完成竣工验收。
2011年7月	土控集团城投公司	扬州阳光花都项目2015年实现销售收入0.93亿元。
2011年11月	土控集团	宝山顾村基地6号地块配套商品房项目（中怡家园）正式开工建设，并于2014年6月竣工交付。
2012年3月	置业集团	无锡达安上品花园项目，一期于2014年12月竣工，二期预计2016年7月竣工。
2012年5月	城投公司	宝山月浦阳光美林苑项目正式开工建设，于2014年12月竣工。
2012年9月	地产集团	市保障性住房三林基地7号地块二期开工建设，于2015年9月竣工交付。
2013年5月	静工集团	H951产业园区，作为集团首个跨区园区项目已完成改建工作 。
2013年12月	土控集团	宝山顾村基地5号地块配套商品房项目（中怡雅苑）正式开工建设，于2015年年底竣工。
2014年3月	地产集团	正式启动与光大集团合作的“天津空港光大静安财富中心”项目。
2014年6月	静工集团	金山朱泾镇南新区A4地产开发项目已完成住宅销售工作。
2014年7月	静工集团	慎昌洋行项目作为重点历史风貌保护项目，招商工作基本完成。
2014年7月	地产集团	成功竞得崇明县城桥镇04、05单元0508C-03项目，于2016年3月开工建设。

三是区域民生保障项目执行情况。在旧改征收方面，“十二五”期间完成收尾基地15个，二级旧里21万平方米，11330户居民受益。在公房维修方面，静安置业集团开展160万平方米直管公房全项目修缮工程，有效改善旧住宅小区居住环境。在公租房建设方面，静安地产集团保质保量完成三林项目开发建设任务，并成功转为动迁安置房；静安置业集团组建了静安区公租房运营公司，全力做好公租房的新建、收购、包租，以及后续经租管理工作，并构建分层次、多渠道、成系统的住房保障体系。

国资系统企业形成合力，稳妥处理“11.15火灾”善后赔偿工作，妥善安置125户居民、5户企业，理赔金额达11.6亿元；同时，强化安全生产责任，为区属国有企业风险防范敲响警钟。

总体来看，“十二五”时期，原两区国有企业围绕区域发展战略，大力推进区属国资国企改革，取得显著成效，主要体现在以下“四个明显”方面：

一是发展实力明显提升。原两区国有企业无论在国有资产总额、国资总量，还是在营业收入、净利润及经营性国有资产保值增值率方面均取得长足进步。

二是区域贡献度明显增强。原两区国有企业在民生保障、动迁征收、区域重大项目建设、招商引资等方面发挥主力军作用，对区域发展的引领和带动成效显著。

三是改革步伐明显加快。原两区国资监管机构针对区属国企发展阶段及区域发展特点，在整合重组、“走出去”发展及资本证券化等方面步伐明显加快。

四是企业管理明显加强。为防止国有资产流失，规范企业运作，原两区国有企业均在管理层级压缩、内控体系构建、风险廉政体系建设等方面下功夫，企业管理能级明显提升。

（二）“十二五”国资国企改革发展的主要经验及重要基础

1．主要经验

“十二五”以来，原两区国资国企改革取得阶段性成果主要经验体现在以下几个方面：

一是融入了全区改革发展大局。在区域整体战略驱动下，区属国资国企按照“服务区域发展”工作的总基调，结合产业结构特点、基础设施建设和民生保障要求以及全区改革发展的总体部署，主动融入、率先垂范。在区域建设方面，承担重点区域重点项目的开发建设职责；在民生保障方面，承担托底保障、招商引资、环境保护等功能性任务，为推动区域的和谐发展做出贡献。

二是遵循了市场化运作规律。区属国资国企坚持以市场价值为取向，合理配置资源，积极通过登陆资本市场来健全现代企业制度，提升市场化运作水平，推进发展方式由要素投入、规模扩张向依靠市场导向、产业升级、劳动者素质提高、管理创新转变。加快“走出去”配置资源，逐步实现国有资本战略和运营的合理布局。

三是建立了科学化监管体系。坚持“政企分开、政资分开”原则，构建了“统一授权、统一规则、分类监管”的国资监管体系。针对不同类型企业，采取了差异化的监管方式，促进释放企业活力和动力。

四是处理好改革发展稳定关系。将改革与发展相结合，坚持依靠改革引领发展，依靠发展促进改革,稳妥解决企业改革和发展过程中所面临的历史遗留问题，营造了国资系统和谐发展的环境。

2．重要基础

（1）国资总量迅速增大

2015年底，原闸北区国资总量为157.61亿元，原静安区国资总量为143.71亿元，两区合并之后，国资总量达到301.32亿元，成为全市区县国资总量第4名，并成为中心城区国资总量最大区。

（2）国资质量稳步提升

原闸北区有市北高新和西藏城投两家上市公司，静安区有上海九百和开开实业两家上市公司，“撤二建一”之后，国有控股上市公司户数升至4家。从上市公司总市值的国有权益分布来看，静安区以214.2168亿元位列本市区县第二名。

表5：上海市区县国有控股及参股上市公司一览表

区 县	上市 公司	持股 比例	总市值 （亿元）	国有市值 （亿元）	国有权益 （亿元）
浦东 新区	陆家嘴	56.34%	936.45	527.5959	1063.4968
	外高桥	53.03%	298.25	158.1620
	浦东金桥	43.82%	251.31	110.1240
	张江高科	51.54%	446.48	230.1158
	浦东建设	20.90%	94.87	19.8278
	上工申贝	19.21%	91.99	17.6713
黄浦区	老凤祥	42.09%	226.30	95.2497	180.6316
	益民集团	39.04%	92.75	36.2096
	新世界	25.21%	96.20	24.2520
	新黄浦	12.64%	79.74	10.0791
	豫园商城	5.13%	232.27	11.9155
	世茂股份	1.25%	234.06	2.9258
静安区 （合并后）	西藏城投	43.62%	132.71	57.8881	214.2168
	市北高新	50.43%	261.39	131.8190
	开开实业	28.98%	46.04	13.3424
	上海九百	24.5%	62.81	15.3884
嘉定区	嘉宝集团	12.13%	87.38	10.5992	10.5992
徐汇区	徐家汇	30.37%	67.81	20.5939	20.5939
金山区	上海凤凰	33.13%	74.85	24.7978	24.7978
崇明县	亚通股份	32.51%	56.38	18.3291	18.3291

  【注：表中市值为2015年12月31日当天数据】

（三）“十二五”国资国企改革发展的主要问题

“十二五”时期，尽管原两区国资国企改革取得重要成绩，但在“撤二建一”之后,也面临如下需要突破和解决的问题：

一是国资布局结构需进一步优化。产业布局方面：“撤二建一”之后，大量同质化企业存在明显，资源较为分散、集聚度不高，企业规模普遍不大，市场竞争力不强，整合重组空间较大；同时，企业主营业务偏重于依托房地产、传统商业、基础设施建设等领域，国资产业布局单一，抗风险能力较弱，转型升级压力较大。空间布局方面：一方面，由于功能定位不清，致使国资对“一轴三带”等重点区域、重点项目的带动作用有限；另一方面，随着区域范围内业务的不断萎缩，竞争类企业“走出去”拓展业务的需求日渐迫切。产权结构方面：除上市公司之外，多数为国有独资企业，引入外部社会资本较少，国有资本放大功能还不够明显，产权多元化进程有待提速。

二是国企发展活力需进一步激发。市场化主体地位方面：部分区属企业过度依赖政府支持和政策性资源，缺乏自主经营、自我发展的经营动力与意识，主营业务不够突出；企业转型升级方面：传统商业企业和房地产企业资产占比较高，但面临互联网经济及民营房地产企业的崛起，传统商业企业商业模式创新及房地产企业转型升级压力陡增；资本运作方面：部分上市公司平台利用尚不充分，融资能力还未得到有效释放，融资渠道单一，上市公司市值没有做大，资产运营效率不高；法人治理结构方面：企业“三会一层”履职存在权责不清、界面模糊，专业人员储备不足，董事、监事履职能力不够，与现代企业规范治理要求不符；核心团队专业能力方面：随着国企规模不断扩大，优秀经营人才不足矛盾不断凸显，急需加快引进和培养懂经济、善管理、精通资本运作的专业人才，同时，企业高管团队现代企业经营理念需要不断提高，适应时代要求的综合素养需要不断提升；员工活力动力方面：内部分配制度和经营机制与市场经济仍有差距，企业家作用难以充分发挥；“能进能出、能上能下、能高能低”的市场化选人用人机制急待建立，对企业管理者及员工激励有待进一步完善；企业决策流程较长，经营效率偏低，创新不足。

三是国资监管体制需进一步理顺。国资监管理念方面：以“管资本”为主的国资监管体制尚待进一步建立健全，国资“管少、管精、管好”的具体措施亟待确立，科学分类监管体系有待进一步创新优化；国资监管方式方面：随着“走出去”、“资本证券化”战略的深入推进以及国企的差异化定位，对于国有企业的分类监管及针对性、有效性监管需进一步强化；国资监管范围方面：还有部分经营性国有资产分布在委、办、局及街道之中，还没有实现经营性国资全覆盖监管和集约化运作。

二、“十三五”国资国企改革发展环境分析

（一）国家层面：以改革促发展，推动经济全面升级

一是经济发展步入新常态，大力推进供给侧结构性改革。“十三五”时期，我国经济将从“高速增长”转为“中高速增长”，经济下行压力不断增大，旧发展模式不可持续，新发展模式又未建立。当前中国经济所面临不仅是周期性问题，更多是结构性问题，必须加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。对于静安国资来讲，必须更加主动地适应市场竞争与外部形势的不确定性，推进科技创新、产业创新、管理创新、制度创新等，以创新推动结构性改革。同时，积极推进“一轴三带”战略实施，调整优化存量，优化布局结构，以产业转型和商业模式升级推动结构性改革。

二是全面深化改革纵深推进，各项改革政策频频落地。经济体制改革强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资源配置效率；行政体制改革强调切实转变政府职能，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府；开放型经济新体制改革强调要推动对内对外相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，开放促改革。这一系列改革举措为区国资委实现自身职能转变、区属国企重塑市场化主体地位、实施“走出去”战略指明发展方向，打开政策空间。

三是多层次资本市场日益健全，资本运作手段不断丰富创新。随着中小板、创业板及新三板市场不断推出，我国多层次资本市场体系初具规模。借助资本市场快速发展契机，区管国资国企一方面应充分发挥上市公司平台作用，融入资本市场，实现区域产业升级及跨越式发展；另一方面应积极利用多层次资本市场，利用资产证券化（ABS）、REITs等新型金融工具，盘活存量资产，提升国资证券化率。

（二）市级层面：以创新谋转型，提升经济增长动力

一是推动科创中心建设，强力释放创新动力。大力实施创新驱动发展战略，着力提升上海创新全球影响力，提升科技创新能力，打造具有“全球影响力科创中心”是“十三五”时期上海重要任务，本市将全面统筹集聚全市资源，力推各项改革举措。静安区将以南北联动交通便捷的区位优势、国家服务业综合改革试点区的政策优势，充分利用张江高新区闸北园、市北高新园区、上海多媒体谷产业园等平台，培育一批具有自主知识产权和核心竞争力旗舰型的科技企业，大力发展创新主体所需各类专业服务和社会服务，优化创新创业生态链。整合区域内空间资源和平台资源，不断提升产业园区、众创空间管理服务水平，形成品牌优势，服务上海科创中心建设和区域产业结构调整。

二是主动对接自贸区各项创新试点，吸纳制度改革经验。“十三五”时期上海将充分利用自贸区改革试点，积极探索可复制、可推广的制度创新，包括政府职能转变、城市治理能力提升、国资国企改革等方面，先行先试积极发挥改革领头羊作用。静安区要主动对接自贸区各项改革创新试点，充分吸纳自贸区制度创新成功经验，并融汇贯通于静安各项改革举措之中，以引领区域经济社会快速发展。

三是深化国资国企改革，激发国企活力和动力。《上海市国资国企改革发展“十三五”规划》指出要以改革改制与创新转型“双轮驱动”为主线，以提高国有企业活力和国有经济整体竞争力为目标，坚持公众公司为导向，发展混合所有制经济；深化开放性市场化重组，优化调整国资布局结构；完善国资流动平台功能，促进国有资本有序流动；以管资本为主加强监管，优化国资管理体制机制；鼓励企业加快创新，推动国有经济提质增效；加强改进党的领导，完善现代企业制度。静安区国资国企改革应以上述纲领性文件为指导方向，并结合原两区的特色做法，实现创新式发展。

（三）区域层面：以合并求共赢，实现区域跨越发展

一是区域功能定位提升，全新战略有待落地实施。立足上海加快建设社会主义现代化国际大都市发展大局，“闸北+静安”模式有利于突破旧有“苏河格局”，采取跨河而治新思路，着力打造世界级中央商务区，承担起上海城市核心区引领战略发展使命。在新时期，静安区提出建设“国际静安、圆梦福地”发展目标，着力打造创新创业活力城区、均衡均质和谐城区、精品精致美丽城区、开明开放国际城区、宜居宜业幸福城区和“一轴三带”发展战略。作为落实战略目标与任务的承载者，区属国企应推动整体发展目标与“五大城区”实现，并推动产业结构、空间布局与“一轴三带” 协调统一。

二是经济资源要素集聚，产业结构亟需优化调整。区划调整赋予静安更大体量、更高能级、更广辐射范围。静安区面积将达37平方公里，总体经济实力和人均、地均产出都位居上海中心城区前列，经济效益全市领先，涵盖了南京西路地区、苏河湾地区、大宁地区和市北地区等一批特色鲜明、功能互补的重点发展区域和延安路、内环、中环、南北高架等重要交通轴线，为区属国企提供广阔发展空间和坚实基础保障。但“撤二建一”也对区属国资产业布局结构统筹规划提出新的要求，如何有序推进在房产开发、商贸经营、园区运营等传统产业整合重组；在金融服务、人力资源、检测认证、文化创意等产业的优化提升以及在战略新兴产业等领域的积极探索。结合“一轴三带”发展战略，最终形成南北均衡、结构合理的区域国资产业布局。

三是区位发展存在差异，国资监管需有效整合。在国资分级分区监管体制下，原两区在改革理念、管理模式、组织设置等方面形成各自做法和经验，在国资总量、产业结构、发展水平等上也存在一定差异。因此在“撤二建一”背景下，如何把原两区原有的好做法、好经验转化为更好地推进发展的体制机制，真正实现“1+1＞2”效应，还需要一定过渡期。着眼于静安国资国企长远发展，以区划合并为契机，不断完善国资监管体制，有序推进国资监管工作衔接，实现全区国资均衡发展；创新管理模式，激发企业活力动力，推动区属国资跨越式前进。

三、“十三五”国资国企改革发展总体思路

（一）指导思想

深入贯彻落实党的十八大，十八届三中、四中、五中、六中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，按照党中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》要求和区委、区政府“凝心聚力，改革创新，努力成为中心城区新标杆、上海发展新亮点”的战略部署，以强化企业市场化主体地位和提升核心竞争力为主线；以明晰主业、整合重组和推动供给侧结构性改革为抓手，优化国资布局结构；以资本运作、混合发展为重点，提升国资股权多元化、资本化运作水平。通过改制重组市场化、经营运作专业化、分类监管精准化，不断“做强做优做大”区属国资国企，大力推进“一轴三带”发展战略实施，主动融入上海“五个中心”建设和社会主义现代化国际大都市发展大局，在新起点上推动静安国资再上新台阶、实现新跨越。

（二）基本原则

一是坚持问题导向。深刻把握静安区发展阶段性特征和国资国企改革的关键瓶颈和核心环节，找准重点、切入要点、破解难点，完善国资国企改革的运行模式，攻坚克难推动改革不断深化。

二是坚持市场发展。强化企业市场主体地位，发挥资本市场作用，有序推进国有产权多元化改革，积极吸引社会资本，有序发展混合所有制经济，促进国资国企在改革中调整提升，在开放中创新发展，实现有质量、有效益和可持续发展。

三是坚持创新引领。以体制机制创新改革贯穿于各个领域和环节，切实激发企业活力动力，转变监管方式，提升监管效能，突破体制机制束缚，释放各种资源和要素的潜在活力与动力，提升国资运行质量和效率。

四是坚持放管结合。牢牢把握国资监管“放”与“收”之间协调平衡与节奏力度，在完善法人治理结构的前提下，加快推进简政放权，充分释放区属国有企业经营自主权；加快完善区属国有企业监管体制，增强国资监管的统一性、规范性和有效性。

五是坚持稳妥有序。处理好“改革、发展、稳定”的关系，突出改革和发展的系统性、协调性，把握好改革的次序、节奏、力度，确保改革扎实推进、务求实效。

（三）总体思路

积极实施“一聚三重六化”总体发展战略，打造规划引领、市场导向、统筹运作、创新发展的“大国资、大运作、大管控”国资发展新格局。

1．始终聚焦“一大主题”：以全面提升区属国资国企市场化运作能力和核心竞争力为主题，充分挖掘区属国企发展优势、潜在机遇、存在短板，进一步明确区属国企功能定位，以供给侧结构性改革为重点，从“全区一盘棋”出发，主动挖掘静安特色产业和优势资源，在园区（区域）开发、商业经营、房产开发、城市运营等领域，集全区之力打造形成一批专业化特点鲜明、具有强大市场竞争力的大型企业集团，通过开放性、市场化重组，优化国资布局结构，加快推动区属国企转型升级发展，打造服务区域发展、引领产业升级、造福民生社会的改革排头兵。

2．重点实施“三大任务”：围绕“国企发展、国资运营和国资监管”这条主线，推动区域国资国企改革有序推进。一是要强化企业市场主体地位，大力营造“尊重企业、尊重科技、尊重创新、尊重人才”的浓厚氛围，进一步健全企业法人治理结构，创新选人用人及薪酬激励机制等，推动企业转型发展，实现有质量、有效益、可持续发展。二是要充分发挥上市公司平台作用，加大国资有序进退力度，增强国资运作功能，实现区属国有企业的“强身瘦体”。三是要建立“管资本”为主国资监管工作体系，推进区属国资监管机构职能转变，针对国有企业功能定位及发展特点，实施差异化、科学化监管，以提升国资监管针对性与有效性。

3．不断强化“六化发展”。加强“专业化”运作，让领军人物和专业团队负责专业经营、专业治理、专业监管；加强“集约化”发展，通过整合重组、高效运作，提升规模效应和效率效益；推进“混合化”经营，多渠道引进优秀战略投资者，稳妥推进国有企业发展混合所有制，推进国有企业投资入股民营企业获取发展收益；推进“资本化”运营，积极发挥上市公司平台作用，充分对接多层次资本市场，不断提升国有资本流动性；提升“信息化”水平，以“互联网+”为手段，创新增值业务模式，创新国资监管方式；提升“品牌化”宣传，整合国资国企资源，策划建立区属国企品牌（特别是老品牌）推广宣传体系，共同致力于“国际静安”建设。

（四）发展目标

经过3至5年改革调整和资本运作，实现区属国资国企的“四个基本形成”，即：

1．基本形成适应静安发展新要求的国资布局。国资规模总量进一步放大，在园区（区域）开发、商业经营、房产开发、城市运营等领域形成若干控股型企业集团，有效实现“功能与市场，区内与区外”的均衡发展。

2．基本形成与企业功能定位相适应的现代企业制度。健全“定位清晰、权责明确、协调运转、有效制衡”的决策、执行、监督和保障机制，竞争类企业建立规范法人治理结构，功能类企业治理结构不断优化；企业经营管理人员的任期制、契约化管理实现全覆盖；企业经营管理人才的发现培养、选拔任用、考核评价和激励约束机制基本健全；建立市场化选聘管理的经理人制度，形成一支具有忠诚意识、世界眼光、战略思维、创新精神和优秀品行的企业家队伍。

3．基本形成适合企业市场化运作的发展环境。充分利用上市公司平台作用，发挥对重点项目和重点区域的资金保障作用；加快竞争性领域市场化业务的上市发展，鼓励支持有条件的竞争类企业实施多维度开放性市场化重组，进一步提高经营性资产证券化率，激发国企经营活力与动力。

4．基本形成权责明确、分工科学的国资统一监管体系。进一步明确出资人职责与分工，构建形成以“管资本”为主国资监管工作体系，显著增强国资控制力、影响力、带动力和抗风险能力。

具体发展目标如下：

表6：静安区国资国企“十三五”发展的目标（指标）

四、“十三五”国资国企改革发展重点举措

（一）推进国企整合重组，优化国资布局结构

1．打造“四大板块”，服务区域经济发展

围绕建设“国际静安、圆梦福地”发展愿景，着力实施“一轴三带”发展战略。按照市场需求及区域发展要求，保持国资在重点区域开发建设及运营中的投资比例，发挥国资对重点区域的引领带动作用。通过实施大集团发展战略，在“园区（区域）运营、商业经营、房产开发、城市运营”四大板块推动区属国有企业产业链纵向整合、兼并重组，实现资源、资本向优势产业、优势企业聚集，降低企业同质化竞争程度，优化国有资本配置，支撑区域重点项目有效落实。

（1）园区（区域）开发板块向园区（区域）综合运营服务商进行转变，优化区域产业布局结构，完善产业链思维，通过基金化方式引入社会资本，提高投资能力。其中，市北高新集团要聚焦市北地区，围绕上海打造“全球科创中心”目标，建成集“总部经济、综合服务、生活配套”为一体的“产城融合”创新示范区，服务区域产业结构调整与转型升级；苏河湾公司要围绕打造“人力资源服务产业园区”和“苏河湾金融创新试点区”契机，着力加大对苏州河两岸的开发、运营及招商引资力度等，全面提升其商务商业功能和城区面貌形象，打造成为带动静安南北协调发展的新引擎和上海中心城区新地标；大宁集团要聚焦现代服务业的发展，围绕打造“影视产业新高地”和“文化创意产业集聚地”进行开发、建设和招商引资等，打造文化创意产业集聚区和市级商业中心集聚区，促进商旅文联动发展。

（2）商业经营板块可充分对接资本市场与运用互联网思维，采取线上线下模式，联合社会资本，实现对具有静安特色产业、资源的整合，并充分利用上市公司平台，实现优质资产证券化。要聚焦南京西路地区，提升商务配套与服务品质，集聚高端要素，发挥辐射功能，建设现代化都市生活区，打造上海现代化国际大都市最具标志性区域。

（3）房产开发板块向更具市场竞争力的现代综合地产开发商进行转型，以优化配置土地资源，聚合同类资产，“做强做大”资本规模，激发释放企业发展活力。

（4）城市运营板块要向城市运营与维护的综合服务商转型，从以城市基础设施建设运营为主的业务模式向城市基础设施建设与城市资源整合、盘活并重的业务模式转变，延伸城市运营服务价值链，加快市场化转型。要围绕城市更新、为老服务、绿容环卫、市政基础设施配套建设等保障区域正常运行业务为开展重点，打造成为宜居宜业幸福城区。要聚焦“张园”等保护性项目开发建设，使之打造成为静安城市更新的名片。

2．推进企业主辅分离，实施内外整合重组

进一步突出国有企业主业，加大主辅分离和改制退出力度。根据市场和区情，研究制订企业发展战略，按照“创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”总体思路，从非主业、非核心功能的企业中退出，从弱势亏损的企业中退出，逐步清理没有发展前景的非主营业务，凸显集团公司发展主业；加快从无优势、小规模企业中退出，实现相似功能、相近产业的企业和资产向优势企业集中；遵循相对扁平化原则，开展国有企业内部整合重组，严控管理层级，规范国有企业投资行为，严格控制投资层级，实现国有企业集约管控、专业运营、规范发展。按照《上海市人民政府关于进一步深化本市城市养护作业领域市场化改革工作的意见》要求，整合重组全区城市养护类企业，构建全区城市养护功能性保障平台。

3. 优化国资投资方向，推动区域产业转型升级

结合供给侧结构性改革、上海打造全球科创中心及静安产业发展特点，引导区属国有资本形成以创新为主导、以功能为基础的具有区域特色的多元化业务体系。推动区属园区品牌类国有企业整合域内空间资源和平台资源，打造众创空间，培育一批具有自主知识产权和核心竞争力的科技企业，服务上海科创中心建设和区域产业结构调整；推动传统商业与信息技术等关联产业有机结合，升级发展高端商贸服务业；加速各类金融业态与实体经济紧密对接，开放发展金融服务业；巩固人力资源、管理咨询、法律会计、检测认证等优势，集聚发展专业服务业；以时尚设计、文化传媒、现代戏剧、影视后期制作等为重点，融合发展文化创意产业；顺应“互联网＋”发展趋势，大力发展信息服务业。

4.强化国资责任担当意识，保障区域正常运转

发挥区管企业“区属、国有、市场”属性，在保证企业正常经营基础上，更加注重承担社会责任，保障区域经济发展，维护社会稳定。区管企业应着力在市容环卫、为老服务、菜市场建设等民生保障项目上发挥主力军作用，充分体现国资国企的责任担当意识和造福民生社会的改革排头兵作用。

（二）加大国有资本运作，推动企业转型升级

1．加大上市公司资本运作力度

要持续加大资本运作力度，从资源、资金、政策方面对区属上市公司给予支持，助力上市公司围绕产业链横向和纵向进行并购重组，扩大资本运作能级，提高资产积聚程度。通过产业链横向并购，逐步形成同业领域的资源积聚优势；通过产业链纵向并购，强化上市公司主体在业务开展过程中的议价能力。以上市公司为载体，通过定向增发方式逐步注入和整合区内优势资源，加大区属国有资产证券化步伐，提升国资流动性。在区内现有国有控股上市公司中探索市值管理，在保持控股前提下，根据资本市场情况，通过股权定向转让等方式，择机减持部分股份，适度降低持股比例，从而获取现金流，作为企业并购重组、转型发展的重要支撑。

2．分类稳妥有序发展混合经济

对于竞争类企业，从资源互补、战略协同等多角度综合考虑，积极引入战略投资者，优化企业法人治理结构、经营管理水平和业务运作能力；对于肩负“走出去”使命的企业，积极引进市场化、专业化行业领军企业、私募机构等战略投资者，大力提升企业专业化水平和利用全球资源与市场的能力；对于新兴产业投资领域，以基金方式引入行业内专业投资者，共同开展对外投资，以提升风险管控能力；对于老字号企业，积极引进战略投资者，带来先进经营思路与方法，以重新焕发老字号企业活力。

对于功能类企业，积极发挥国有资本引领作用，把项目建设作为发展混合所有制的重要平台，重点是在发展较好的二、三级企业中引入战略投资者，引入社会资本，放大国有资本效应，支持各类社会资本参与我区国资国企改革发展及重点区域建设等。

3．积极推动国有企业转型发展

加快推动区属国资国企转型发展步伐，在继续探索“走出去”战略的同时，突出以服务和支撑区域经济发展为战略重点。

（1）园区（区域）开发板块企业要通过政府引导和市场主导相结合原则，促进传统国有企业发展理念转型升级，由“重资产”向“轻资产”转变、由“房东”向“股东”转变，由“传统产业”向“新兴产业”转变。

（2）房地产板块企业要根据资产情况、房地产发展规律进行周期性调整，西藏城投要加快由依靠房地产开发为主向新材料、新能源等领域进行拓展，以优化上市公司主业结构。

（3）商业经营板块企业要积极发展平台经济和电子商务，在品牌建设、商贸流通、资本运作等方面加大投入，鼓励支持优势商业企业探索发展线上、线下相结合模式，促进商业与文化、创意相融合，提升传统商业附加值和能级。支持和鼓励传统老字号企业增强品牌意识，加快引进优秀战略投资者和机构投资者，加大品牌化推广及对接资本市场力度，实现创新化发展。

（4）城市运营板块企业，要积极建立市场化社区服务经济运行机制，推动社区服务经济向规范化、产业化方向发展，大力发展以物业管理、家政服务、社区医疗、老年教育、养老服务等“五大类”为主的现代服务型社区经济，着力构建“宜居宜业”幸福城区。

4．适时探索组建国有资本运营公司

探索组建一家国有资本运营公司，主要发挥四项功能：一是负责接收、运营和处置相关不良国有资产、主辅分离后相关辅业资产、上市后企业存续资产及区属部门和相关街道所移交经营性资产，推动“撤二建一”之后同类型企业资产的整合重组工作；二是负责管理与运营部分上市公司国有股权和竞争类企业国有权益资本，开展市值管理与股权进退工作，实现国有股权合理流动，促进国有资本保值增值；三是负责统筹优化配置国有资本，通过设立全区统一国资改革发展基金，以“母子基金”形式来支持区域重点产业培育与发展；四是成立改革问题统一处置平台，对改革推进过程中问题进行集中处置，并妥善安置企业职工、解决相关历史遗留问题。

（三）健全现代企业制度，强化市场主体地位

1．规范企业法人治理结构

建立健全“定位清晰、权责对等、运转协调、有效制衡”决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会决策作用、监事会监督作用、经营层经营管理作用、党组织政治核心作用，切实解决部分企业治理机构形同虚设，规范公司治理。加强董事会建设，坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权相结合，切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。加强监事会建设，充分发挥外部监事作用，强化监事会对企业的当期、事中监督，建立可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度和责任倒查机制。

2．深化市场化选人用人机制改革

坚持党管干部和竞争择优选拔相结合，逐步加大企业经营人才的市场化选聘力度。在市场化程度较高的企业和专业能力要求较高的岗位中探索经营性人才市场化选聘力度。实行选任制、委任制和聘任制等选人用人方式，上市公司探索职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，探索现有经营管理者与职业经理人身份转换通道。搭建企业人才引进工作平台，推动人才在区管企业之间双向交流。建立健全各类人员公开招聘、竞争上岗制度，建立以合同管理为核心，以岗位管理为基础的市场化用工制度，真正形成各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制，营造“公平、规范、和谐”企业市场化用工氛围

3．推行科学合理薪酬激励约束机制

国有企业领导人员要实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配方法。其中，对于组织任免企业领导人员，合理确定基本薪酬、绩效年薪和任期激励收入；逐步建立市场化招聘企业经营者与市场化薪酬分配挂钩的联动机制，探索两类薪酬体系转换通道。

实施与绩效挂钩的多元化激励约束机制。竞争类企业，以增量激励为基本原则，对人力资本密集的高新技术和创新型企业，可实施科技成果入股、专利奖励等激励方式；国有创投企业探索建立项目团队跟投机制；上市公司探索员工持股制度，但坚持先试点、后推广原则。功能类企业，可选择承担政府重大专项、战略任务和承担重大民生项目，按照合同或协议中约定方式实行专项考核，并根据考核结果配套实施专项奖励，以提高人员的主动管理意识。

健全与激励机制相配套的财务审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。对于因违法违规受到处罚，或领导人员违反廉洁从业规定、失职渎职等造成企业损失的，终止长效激励，并追溯扣回相应激励收入。

4．提升集团化管控能级与风险防范意识

集团公司要加强对出资企业的管理，构建能够高效管理、发挥集团业务协同效应的母子公司管控组织架构。通过强化企业整体战略，合理确定集团总部职能，优化集团管控模式，进一步健全战略管控、营运监督和风险防范体系。推动企业建立以战略引领、价值导向为主的全面预算管理体系，提高国资营运风险防控能力；积极推进企业内控制度建设，完善风险预警体系建设，加强对风险预警结果的运用；完善财务监督制度，强化财务管控；加强企业经济责任审计、绩效决算审计和促进企业完善内部审计管理。创新国资风险防控体系，建立复合型的“走出去”监控模式；对企业“走出去”项目进行科学产业筛选，包括产业进入、项目选址等，以确保区属企业适应业务转型需要。

（四）优化国资监管体制，提升国资监管效能

 1．完善国资委功能定位

完善国有资产管理体制，以“管资本为主”，建立履职清单与责任清单。按照出资人，即股东定位履行职责，加强国有资产监管。

（1）监管方式。把握“政企分开、政资分开、所有权和经营权分开”改革方向，把功能、目标和主要职责聚焦到“管资本”上，完善国资监管方式。

以章程监管为载体，修改完善公司章程，使公司章程成为行使出资人权利的法定方式和基本手段，以清单方式明确所有权与经营权的事权边界，通过对股东及股东会职能的调整、授权，进一步完善和落实企业经营自主权。

以契约监管为重点，国资委作为考核牵头部门，与企业法定代表人签订任期目标责任书，以落实国资产权代理职责。在考核定位上，按大类制定考核细化目标，提高考核针对性与有效性；考核导向上，聚焦转型创新和区域重点任务，扶持企业提升竞争力和激发工作活力；考核机制上，进一步明确考核市场化的发展导向。

以预算监管为抓手，完善国有资本经营预算制度，设立国资收益专项基金，健全国有资本收益保障机制。逐步提高经营性国有资产收益上缴比例，到2020年实现国资收益上缴比例达到30%。国资上缴收益主要用于服务和支持区域经济发展、企业转型、改革历史遗留问题处置及民生保障等。

（2）监管体系。以“管资本”为主，国资委的监管职能将由事前向事中、事后转变，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报和维护资本安全等方面。优化资本布局方面，重点包括指导推进区属国有企业的改革与重组、制定区属国有企业资产战略性重组和总体发展规划、规范企业投资行为、审批企业并购、重组、改革、产权转让、增资、合并、分设方案及不良资产核销等；规范资本运作方面，重点负责国有资本经营收支预算的编制与执行；委派总会计师负责企业日常财务监督及企业会计决算报表汇总和分析等；提高资本回报方面，重点包括建立和完善区属国有企业资产保值增值指标体系、推进经营者薪酬考核及完善经营者激励和约束机制、鼓励创新等；维护资本安全方面，重点包括控制国有企业风险、抓好国有企业党建与纪检监察、稽查管理、审计监督、监事会监督及国有企业领导人责任追究等。

图3：国资监管工作体系

2．深入推进分类监管

（1）分类明确企业功能定位。竞争类企业，以市场化为导向，实行商业化运作，以追求企业价值和经营利润为主要目标，兼顾社会效益；功能类企业，主要是承担政府特定任务或实现特定功能，以市场化方式完成任务为主要目标，兼顾经济效益。

表7：“十三五”时期区管企业分类

类 别	国有企业
竞争类	市北高新集团、九百集团、北方集团、开开集团、大宁集团、静工集团、苏河湾公司、新静安集团
功能类	城发集团、置业集团、凯成公司、静投公司

(注：表中企业可实施动态调整)

（2）分类明确企业监管方式。竞争类企业坚持市场化运作模式，以章程管理为载体，同时以各种委托代理契约来明确资本营运、任期目标、资产经营和双方的权力、责任和义务；以责任书方式，明确资本营运和保值增值责任，与企业法定代表人明确任期目标责任；与聘用的董事、监事明确委托代理相关的权利、义务和责任；功能类企业参照市场化监管模式，在运行过程中以任务节点完成情况为考核重点；同时，通过政府与企业签订双边责任协议，明确落实各方权利、义务和责任。

（3）分类明确企业考核方式。竞争类企业考核机制以市场化为导向，实现国资委考核法定代表人、董事会考核经理层的分层考核机制。功能类企业考核机制以任务和服务效率指标为导向，引入政府主管部门参与考核，对重点任务实行专项考核。

3．积极推动区属经营性国有资产统一监管全覆盖

采取“出资监管+委托监管”相结合的国资统一监管体制，与其他各行业部门监督力量相互借力形成合力。按照“统一授权、统一规则、分类监管”和“责任有主体，行为有规范，问责有对象”的原则与要求，将区属经营性国有资产和企业统一纳入国资监管范围，明确监管责任主体，落实监管责任，执行国家和市、区的国资监管制度，建立健全国资委托监管体系，维护国资出资人权益，推动资源按市场化原则优化配置，促进国资保值增值。

五、“十三五”国资国企改革发展保障措施

（一）坚持党的领导，加强党的建设

1. 充分发挥国有企业党组织政治核心作用

把加强党的领导和完善公司治理进行有效结合，将党建工作总体要求纳入企业章程，厘清党委会、股东会、董事会、监事会和经营层之间权责，明确国有企业党组织在法人治理结构中的法定地位。党组织书记要切实履行基层党建工作第一责任人职责，企业班子成员要切实履行“一岗双责”。

2. 强化国有企业领导班子建设

根据企业改革发展需要，明确选人用人标准和程序，坚持党管干部原则，规范企业领导人员选拔任用、培养教育、管理监督，通过“管方向、管制度”来贯彻好党的意志。坚持党管干部与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权相结合，坚决防止和整治选人用人中的不正之风。坚持党管干部与党管人才有机统一，加强企业家队伍建设。

3. 健全党领导下的企业文化监督体系建设

党组织要切实履行其在反腐倡廉中的主体责任，加强党性教育、法制教育、警示教育，坚持运用法治思维和法治方式反腐败，完善反腐倡廉制度体系，严格落实反“四风”规定，构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。打造“静安国资论坛”，推动国资国企改革政策解读、创新技术研讨、传统文化传播及思想交流共享等融为一体的文化传播监督新体系。

（二）强化内外监督，防止国资流失

1. 着力强化企业内部监督

完善企业内部监督体系，建立涵盖党组织、董事会、监事会、职代会等各治理主体及审计、纪检监察、法律、财务等部门为主体的内部监督工作体系。发挥党组织在企业党风廉政建设和反腐败工作中的责任主体作用；董事会在重大事项决策及对经营层落实决议情况的责任主体作用；监事会对董事、高级管理人员履职行为的监督主体作用；职代会在民主决策中的监督主体作用和审计、纪检监察、巡察、法律、财务等部门在企业各专门业务条线方面的专业监督和把关职责。

2. 切实加强企业外部监督机制

强化出资人监督，通过委派外部董监事、总会计师等进入企业并对关键岗位、重大事项进行重点监督；健全国有企业审计监督体系，厘清政府、出资人和企业内部审计之间的职责分工；加强纪检监察和巡察的监督作用；设立稽查办公室，分类处置和督办对企业巡察、审计、整改等过程中所发现问题，组织开展重大损失调查。建立外部董事、监事、财务总监、总会计师、审计、纪检及稽查之间工作协同机制，实现内部信息共享，共同对企业经营行为实施全过程监督。

3. 建立健全国有资产损失问责和监督工作责任机制

明确企业作为维护国有资产安全、防止流失的责任主体，健全国有企业重大事项决策失误和失职、渎职的责任追究机制，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产行为，对造成重大损失的，严肃追究党组织主体责任和企业纪检机构的监督责任；健全外部监督机构问责机制，对企业重大违法违纪违规问题应当发现而未发现或敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究相关责任人失职渎职责任。

（三）营造创新氛围，宽容失误失败

1．营造“创新驱动、转型发展”的舆论氛围

积极营造良好舆论氛围，推动区属国有企业由房地产及商业等传统产业的转型升级，努力形成加快推进区属国有资本进入战略新兴产业、现代服务业等新兴领域，进行区属国资产业布局调整，增强区属国企“危”“机”意识，鼓励区属国有企业着眼长远、求真务实、勇于创新。

2．加快构建推进创新和改革的“容错”机制

努力形成尊重知识、尊重创造、尊重劳动、鼓励创新、敢冒风险、宽容失败的氛围。对于企业在深化改革、探索创新中出现的问题，应当以改革发展的视角来看待，分清主次，形成鼓励加大创新、积极改革、宽容失败的氛围。同时，把握监督、管理、评价的多方位主体，系统推进“容错”机制的构建。支持企业家在国家法律和党的方针政策范围内大胆开展工作，给企业家以空间。宽容企业家的某些失误，现有监督制约制度主要是为了避免其犯大的错误，允许出现小的失误。对于不是以权谋私或未违背规定程序的行为，给予理解和宽容，尤其是不能把市场环境变化造成企业暂时困难完全归结于企业家能力不济。